Providencia sobre Facturación Nº 00071

NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 46 DEL COT REFERIDO A LA IRRECURRIBILIDAD DE LA NEGATIVA A LA SOLICITUD DE PRÓRROGA PARA EL PAGO

Por:   Gustavo A. Zambrano M

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         @tavozambrano

Mediante sentencia emitida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 07 de octubre de 2014, identificada con el número 1.250 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 40.537 del 10 de noviembre del presente año, el Máximo Tribunal anula parcialmente el contenido del artículo 46 del Código Orgánico Tributario, referido a la imposibilidad que tenían los contribuyentes o responsables de recurrir en vía administrativa o judicial, las resoluciones emitidas por las Administraciones Tributarias que negaban las solicitudes de prórrogas y demás facilidades de pago sobre deudas no vencidas planteadas por los sujetos pasivos del tributo.

El Artículo 46 antes señalado dispone:

“Las prórrogas y demás facilidades para el pago de obligaciones no vencidas podrán ser acordadas con carácter excepcional en casos particulares.

A tal fin, los interesados deberán presentar la solicitud al menos quince (15) días hábiles antes del vencimiento del plazo para el pago, y sólo podrán ser concedidas cuando a juicio de la Administración Tributaria se justifiquen las causas que impiden el cumplimiento normal de la obligación. La Administración Tributaria deberá responder dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud.

La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno. En ningún caso podrá interpretarse que la falta de pronunciamiento de la Administración Tributaria implica la concesión de la prórroga o facilidad solicitada. 

La Sala Constitucional señala en su motivación que la jurisprudencia ha indicado que no existen actos del Poder Público que estén vedados del control judicial, el cual no está comprendido por una extralimitación de las funciones jurisdiccionales o una usurpación de competencias que vayan en detrimento del ejercicio de la rama ejecutiva y legislativa sobre la materia tributaria. Es inviable la existencia de cualquier tipo de acto, sin importar su naturaleza, que escapen del análisis de adecuación en relación con la norma fundamental

El control judicial de los actos administrativos dictados por la Administración Tributaria o las normas que comprendan la base para su sustento no pueden asimilarse a una intromisión atentatoria del principio de legalidad y la autonomía que tienen los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la implementación normativa y su consecuente aplicación a través de la función recaudatoria.

El ejercicio inmanente del poder para dictar instrumentos legales proveniente de los distintos niveles del Poder Legislativo, ni la autonomía normativa que tiene limitadamente los órganos administrativos, así como su función fiscalizadora, pueden entenderse como si fuese usurpada e invadida en detrimento del principio de legalidad, si existe la mediación y participación de la actividad judicial al controlar los actos ejecutivos en esta materia, sea mediante el contencioso tributario en conexión con el marco legal o en aplicación del control difuso o concentrado de la constitucionalidad.

Por tanto, no puede asumirse como una funcionalidad idóneamente correcta la posibilidad que por vía normativa –ni siquiera en cumplimiento del principio de legalidad- se establezcan actos exceptuados de control. La factibilidad sobre los mismos respecto a que exista la facultad por parte de los particulares de invocar las garantías de control no solo preserva la unidad de los derechos en sí, también comprende una demostración del saneamiento que deben atender las instituciones conforme a las normas que condicionan su actividad en todos los niveles.

Por tanto, implementar normativamente una disposición nugatoria del control de ciertos actos de la función jurisdiccional, no solo comprende una contravención a la tutela judicial sobre los actos del Poder Público, también implica un atentado contra el derecho a la defensa, en su acepción de acceso a la justica, y a la tutela judicial efectiva de los administrados, de acuerdo al alcance del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el marco de las garantías condicionantes de todos los procedimientos administrativos

Siendo así, atendiendo al marco constitucional, la prohibición prevista en el artículo 46 del Código Orgánico Tributario, relativa a la irrecurribilidad de las decisiones desestimatorias de las solicitudes de prórrogas o beneficios de pago que soliciten los contribuyentes, es contraria al principio de universalidad del control de los actos del Poder Público por parte de la función jurisdiccional que, a su vez, se traduce en un detrimento del derecho a defensa y a la tutela judicial efectiva. Estando en presencia de una solicitud de prórroga  u otro beneficio, la misma naturaleza del acto no excluye ciertas modalidades de control. Pueden presentarse elementos de inmotivación o de falso supuesto, de arbitrariedad o desproporcionalidad, condicionamiento de la negativa a cambio de otros actos del contribuyente que, en su totalidad, pueden englobar una serie de posibilidades que ameritarían el control de los tribunales de la República, sin que obstaculice su función por estar comprendido el ejercicio de una potestad discrecional cuyo margen libertario de actuación no es óbice para evitar su análisis mediante el ejercicio de los recursos administrativos y las garantías judiciales.

Por estas razones la Sala Constitucional acuerda anular el precepto referente a: “La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno”; quedando el mencionado aparte conformado de la siguiente manera: “En ningún caso podrá interpretarse que la falta de pronunciamiento de la Administración Tributaria implica la concesión de la prórroga o facilidad solicitada”; y le otorga un efecto “ex nunc” (hacia el futuro) a dicha anulación.

Aún con esta pronunciamiento vinculante del TSJ, cabe preguntarse lo siguiente, una vez que se interpone el recurso contra la negativa a la solicitud de prórroga para cumplir con el pago del tributo, el contribuyente o responsable debe cumplir dentro del lapso legal con la cancelación de la obligación tributaria y en nada se verá beneficiado por el recurso interpuesto, no debe nunca pensarse que la suspensión de los efectos del acto recurrido significa una paralización del lapso legal para cumplir con el pago. Generalmente este recurso se ventila y decide después de vencido el lapso legal, por lo que el contribuyente debe cumplir antes de su vencimiento para no incurrir en mora.

La suspensión de los efectos del acto recurrido si se interpone un recurso jerárquico, en nada afecta el transcurso del lapso legal o reglamentario previsto para cumplir su obligación. Tal vez por este último argumento es que el codificador estableció la irrecurribilidad contra la negativa a la solicitud de prórroga.

LA ANULACIÓN PARCIAL DEL ARTÍCULO 46 DEL COT NO APLICA PARA EL CASO DE FRACCIONAMIENTO O PLAZO PARA EL PAGO DE DEUDAS ATRASADAS

Estando claro el alcance de dicha anulación, considero importante reseñar otra facilidad de pago que no es la prórroga, me refiero al fraccionamiento o plazo para el pago de deudas atrasadas, prevista y regulada en el artículo 47 del mismo instrumento legal. Esta facilidad de pago está referida a deudas definitivamente firme que mantiene el sujeto pasivo con la Administración Tributaria, a diferencia de las prórrogas, en cuyo caso la deuda no se ha generado y es por ello que se solicita la misma antes de que se venza el plazo legal o reglamentario previsto en las normas y haga surgir la deuda. Ambas facilidades son en su objeto totalmente diferentes.

Artículo 47: Excepcionalmente, en casos particulares, y siempre que los derechos del Fisco queden suficientemente garantizados, la Administración Tributaria podrá conceder fraccionamientos y plazos para el pago de deudas atrasadas. En este caso se causarán intereses sobre los montos financiados los cuales serán equivalentes a la tasa activa bancaria vigente al momento de la suscripción del convenio.

Si durante la vigencia del convenio, se produce una variación de diez por ciento (10%) o más entre la tasa utilizada en el convenio y la tasa bancaria vigente, se procederá al ajuste de las cuotas restantes utilizando la nueva tasa.

En ningún caso se concederán fraccionamientos o plazos para el pago de deudas atrasadas, cuando el solicitante se encuentre en situación de quiebra.  En caso de incumplimiento de las condiciones y plazos concedidos, de desaparición o insuficiencia sobrevenida de las garantías otorgadas o de quiebra del contribuyente, la Administración Tributaria dejará sin efecto las condiciones o plazos concedidos, y exigirá el pago inmediato de la totalidad de la obligación a la cual ellos se refieren.

Si el contribuyente sustituye la garantía o cubre la insuficiencia sobrevenida de la misma, se mantendrán las condiciones y plazos que se hubieren concedidos.

Parágrafo Primero: La negativa de la Administración Tributaria de conceder fraccionamientos y plazos para el pago no tendrá recurso alguno.

Parágrafo Segundo: Los fraccionamientos y plazos para el pago a los que se refiere este artículo, no se aplicarán en los casos de obligaciones provenientes de tributos retenidos o percibidos.  No obstante, en estos casos, la Administración Tributaria podrá conceder fraccionamientos o plazos para el pago de los intereses moratorios y las sanciones pecuniarias generados con ocasión de los mismos.

Cuando hablamos de la segunda facilidad de pago referida a deudas firme atrasadas, el parágrafo primero del artículo 47 del COT también señala la imposibilidad que tiene el solicitante, de recurrir en vía administrativa o judicial la resolución que emita la Administración Tributaria, negando la solicitud de plazo o fraccionamiento para el pago de la deuda.

El análisis en este caso particular es diferente, ya que estamos hablando de deudas pendiente de pago y la Administración se comporta en este tema, como un ente financiero que debe evaluar aspectos importantes para acceder a lo solicitado por el sujeto pasivo. Debe evaluar los antecedentes del contribuyente, su capacidad de pago, la garantía otorgada para proteger el financiamiento que le solicita y garantizar los intereses del Tesoro Nacional, es decir, en estos casos el comportamiento debe asimilarse a la de un banco a la cual se le solicita un crédito.

Tal vez, en estos casos si se justifica que la decisión de no otorgar el plazo o fraccionamiento no esté sujeto a revisión por ninguna autoridad administrativa o judicial, ya que seguro en la resolución que niegue dicho fraccionamiento o plazo de pago, la Administración Tributaria argumentará las razones para no conceder la facilidad y exigir la deuda que se encuentra en mora.

Aceptar la misma tesis planteada por la Sala Constitucional para las prórrogas de obligaciones no vencidas, se corre el riesgo de que un ente distinto como lo son los tribunales de la República, obliguen a la Administración Tributaria a otorgar un fraccionamiento de pago cuando a su juicio no procede de acuerdo al análisis realizado en su oportunidad. No es concebible que un ente externo obligue a un banco a otorgar un crédito frente a una solicitud, cuando de acuerdo a su evaluación no calificaba para dicho préstamo. En esta misma condición estaría la Administración fiscal si se permite la recurribilidad de las decisiones denegatorias de la solicitudes de fraccionamiento o plazo para el pago de deudas atrasadas.

No debemos olvidar el alcance de la prórroga de obligaciones no vencidas, es decir, la solicitud obedece a extender el plazo que legalmente esta previsto para cumplir con las obligaciones tributarias, no existe deuda aún, por ello es factible recurrir la negativa a otorgar dicho plazo.

En todo caso, el pronunciamiento anulatorio de nuestro Máximo Tribunal de la República objeto del presente análisis, está referido es al artículo 46 y no a las reglas previstas en el artículo 47, por tal razón, hasta que no exista un pronunciamiento similar a lo señalado en la sentencia 1.250; contra la negativa de la solicitud de fraccionamiento o plazo para el pago de deudas atrasadas, no existe la posibilidad de recurrir en vía administrativa o judicial.

Esperando haber despertado el interés sobre este tema particular, me despido de ustedes hasta una próxima oportunidad, donde abordemos otro tema de actualidad en materia tributaria.